Статьи по экономическим темам

Опыт внедрения новой системы осуществления бюджетных расходов в Нидерландах*.

В 2002 году Нидерланды перешли к новой системе финансирования бюджетных расходов, содержание которой можно кратко охарактеризовать как бюджетирование, ориентированное на конечный результат.

Предыстория этого перехода заключается в следующем. В восьмидесятых годах прошлого столетия страна находилась в ситуации, когда государственный бюджет сводился с большим дефицитом (до 9% ВВП в 1983 году), а государственный долг быстро нарастал. При этом проблема контроля за использованием средств бюджета стояла в Нидерландах достаточно остро. В тот момент действовала “традиционная” система финансирования бюджетных расходов, построенная по затратному принципу. На аналогичных принципах построена бюджетная система современной России.

“Традиционность” данной системы заключается в ориентации на устоявшуюся структуру расходов бюджета: направления и размер распределяемых средств, сложившиеся группы бюджетополучателей. Финансирование затрат при этом осуществляется в соответствии со сметой расходов, представляемой бюджетополучателями и корректируемой министерством финансов в соответствии с возможностями бюджета. В рамках этих возможностей запросы министерств, ведомств и прочих основных бюджетополучателей удовлетворяются более или менее полно. При этом фокус внимания министерства финансов – главного распорядителя и контролера за использованием бюджетных денег – сосредоточен на соответствии исполнения расходов в постатейном разрезе принятому бюджету, соблюдении единых нормативов и целевого характера производимых операций.

Особенностью политической ситуации последних десятилетий в Нидерландах является то, что ни одна политическая партия не имеет большинства в парламенте. В результате важнейшим моментом политической жизни после выборов является заключение коалиционного соглашения между победившими на выборах политическими партиями об основных направлениях экономической и социальной политики на предстоящие четыре года. Сложившаяся к началу девяностых годов практика частых ревизий межпартийных соглашений в области бюджетной политики приводила часто к ситуации “перманентного бюджетирования”.

В 1993 году по инициативе министра финансов из ведущих руководителей ключевых министерств была создана группа для выработки новых принципов функционирования бюджетной системы. Рамочные условия, выработанные группой, стали основой для последующих коалиционных соглашений в области бюджетной политики:

- период действия коалиционного соглашения по бюджетной политике составляет четыре года;

- на этот период определяются максимальные доли расходов по каждому сектору финансирования;

- допускаются трансферты определенных размеров между секторами (в Нидерландах как и в большинстве европейских стран, в отличие от США ключевые решения в области бюджета принимаются исполнительной властью);

- максимальные планируемые объемы финансирования устанавливаются исходя из допущений, сделанных с высокой степенью осмотрительности;

- объем расходов бюджета никак не связан с полученным объемом доходов;

- применяются ясные правила бюджетной политики в условиях того или иного уровня дефицита бюджета.[i]

Борьба за сокращение бюджетных расходов в девяностые годы привела к широкому использованию аутсорсинга и снижению бюджетного дефицита. Новые инициативы в области финансового менеджмента вели к постепенному переводу внимания министерства финансов с проблематики соответствия затрат бюджета действительно понесенным расходам на оценку непосредственного результата деятельности министерств – объема и качества произведенных общественных благ и услуг.

Толчком к переходу на принципиально новые принципы бюджетирования стало осознание ведущими политиками – членами парламента и правительства - того факта, что бюджетные расходы не увязаны с политическими программами и целями проводимой политики. Существующая система была подвергнута в парламенте критике как дающая недостаточную информацию о деятельности правительства и его реальных затратах. Целью реформы стало сделать так, чтобы расходование бюджетных средств соответствовало целям проводимой социально-экономической политики, закрепленным в основных правительственных документах. Это означало, что на уровне бюджетной политики должна быть реализована связь между программными целями правительства с одной стороны, и направлениями и размером производимых затрат - с другой.

В 1999 году министром финансов в парламент были внесены предложения о введении бюджетной системы, ориентированной на конечные результаты, взамен существующей, базирующейся на оценке соответствия произведенных затрат законодательству. Расходная часть бюджета, построенная по новым принципам, на 2001 год была принята в игровом варианте, а, начиная с 2002 года, государственный бюджет принимается и реализуется в соответствии с принципами бюджетирования ориентированного на результат (БОР).

В соответствии с новой философией государственный бюджет как документ, в котором определены цели государственной политики и средства их достижения, должен отвечать на три главных вопроса:

- что мы хотим достигнуть?

- каким путем мы хотим достигнуть этого?

- сколько это будет стоить?

Годовой отчет о бюджете должен давать соответствующие ответы:

- достигли ли мы чего хотели?

- делали ли мы то, что должны были делать, чтобы достичь того, что планировали?

- соответствует ли полученный результат ожидаемому при тех затратах, которые мы понесли?[ii]

В соответствии с требованием улучшить качество итоговой отчетности по исполнению бюджета, итоговый отчет, начиная с отчета за 2002 год, будет приниматься после аудита достигнутых результатов по факту произведенных затрат Аудиторским Судом Королевства Нидерландов (органом аналогичным по функциям Счетной Палате Российской Федерации).

Рисунок 1. Процесс расходования бюджетных средств в рамках системы БОР:

Процесс расходования бюджетных средств в рамках системы БОР

В системе контроля государственных расходов, ориентированной на затраты, из фокуса внимания органов, контролирующих расходование бюджетных средств, выпадают реальные, ощутимые каждым человеком результаты в социальной и экономической сферах, которые являются прямым следствием бюджетной политики государства. Государство получает от бюджетополучателей – министерств отчеты о том, куда были истрачены полученные средства, а налогоплательщик – интуитивные ощущения значимых социальных эффектов. Связи (понимаемой как обязательная процедура оценки результатов и внесения соответствующих корректировок в социально-экономическую политику) между произведенными затратами и изменениями, полученными в социально-экономической жизни общества, нет. Контроль за расходами здесь в основном внешний, он сосредоточен на законности процедур расходования средств. Бюджет строится по отраслевому принципу в соответствии со сложившейся отраслевой структурой министерств и ведомств.

На уровне министерств средства расходуются для собственного воспроизводства, поддержания в работоспособном состоянии своих подразделений и выполнении текущих задач. Перед бюджетополучателями нет ясных ориентиров, на достижение которых должна быть направлена их деятельность, нет инструментов для количественного измерения полученных результатов.

При переходе к принципам БОР в фокусе внешнего контроля оказываются оценка экономической эффективности при производстве общественных благ и услуг определенного качественного уровня, а также оценка социальной эффективности понесенных затрат – степени достижения того или иного социального эффекта. Проверка производится после осуществления расходов, и ее фокус направлен не столько на правильность процедур расходования средств, сколько на качество измерения полученных результатов. Контроль за направлениями и нормированием затрат перемещается на уровень министерств.

Рисунок 2. Изменение механизма контроля при переходе к бюджетированию ориентированному на результат:

Изменение механизма контроля при переходе к бюджетированию ориентированному на результат

Как видно из приведенного рисунка, новая система предусматривает как возникновение дополнительного объекта контроля так и перераспределение контрольных функций между внешним контролером – министерством финансов и отраслевыми министерствами.

Новизна расходной части бюджета, ориентированного на конечные результаты заключается в том, что она полностью состоит из целевых программ, которые в свою очередь разрабатываются и выполняются отраслевыми министерствами. Министерства вынуждены в начале каждого бюджетного цикла обосновывать перед законодателем общественную значимость этих программ и необходимые объемы финансирования.

Это открывает определенные возможности для повышения эффективности бюджетных затрат за счет альтернативных направлений использования средств. В связи с тем, что одни и те же социальные эффекты могут достигаться различными путями (например, в здравоохранении существует возможность направления средств как на борьбу с заболеваниями, так и на профилактику заболеваемости), в условиях относительно более свободного распоряжения средствами, министерства будут стремиться к наиболее экономному распределению ресурсов.

В связи с программным характером статей расходов бюджета важное значение приобретает предсказуемость финансирования на несколько лет вперед. С внедрением новой системы расходов бюджета в Нидерландах установлен четырехлетний период для определения объемов финансирования целевых программ. Таким образом, подтверждение выделения средств и корректировка бюджетов программ как самими министерствами так и законодателем в связи с полученными результатами происходит ежегодно, однако, при отсутствии достаточно веских причин для пересмотра бюджета министерства могут ориентироваться на четырехлетний горизонт финансирования.

Еще одним важным шагом, ведущим к повышению финансовой гибкости общественного сектора и к гармонизации финансовых систем частного и государственного секторов экономики, станет заявленный в 2000 году переход к исполнению бюджета по принципу начисления взамен используемого сейчас исполнения на кассовой основе. Предполагается, что этот переход будет завершен к 2006 году.

Использование принципа начислений вплотную приближает финансовую гибкость бюджетных учреждений и их бухгалтерскую отчетность к частным предприятиям (финансовая отчетность, включающая статьи задолженности намного реалистичнее отражает отношения с контрагентами), требуя одновременно более высокого уровня дисциплины бюджетных расходов (по сравнению с использованием кассового принципа) и четко прописанных процедур.

Вместе с тем, следует отметить, что исполнение бюджета на кассовой основе, по опыту России, не мешает бюджетополучателям совершать грубые нарушения, связанные с перерасходом бюджетных средств.

С введением новых принципов бюджетирования в Нидерландах структура государственного бюджета как документа также существенно изменилась. Теперь он состоит из следующих основных разделов:

- Закон о бюджете,

- Бюджетная политика государства,

- Положение о контроле за исполнением бюджета,

- Раздел об агентствах (учреждениях - бюджетополучателях, осуществляющих взаимодействие с министерствами на контрактной основе),

- Технические приложения.

Основным содержательным разделом является раздел о бюджетной политике государства, раскрывающий основные цели и средства бюджетной политики и вопросы распределения бюджетных ресурсов. В качестве подразделов он включает параграфы о целях и приоритетах деятельности отраслевых министерств. Таким образом, государственный бюджет представляет собой сумму согласованных с министерством финансов бюджетов отраслевых министерств. Параграф каждого министерства включает в себя следующие основные разделы:

- общая цель – конечные общественно-значимые эффекты деятельности (таких целей у отраслевого министерства на практике бывает от одной до нескольких десятков),

- промежуточные цели – объем и качество производства общественных благ и услуг, их измерение и управление процессом производства,

- “последствия” для бюджета достижения поставленных целей – планируемые затраты,

- о гибкости бюджета – какая часть бюджетных средств является потенциально перераспределяемой,

- допущения связанные с изменениями в макроэкономической ситуации, демографическими процессами, структурой потребления и т. д.

Многие развитые страны в поисках решения проблем неэффективности расходования бюджетных средств в рамках “затратных” систем переходят к тем или иным формам применения БОР. Так, в США эти процессы выразились в развитии программно-целевого планирования в 1960-х годах. Великобритания, Новая Зеландия и Австралия ввели у себя принципы БОР в 1998-2000 годах. Радикальность преобразований в разных странах различна. Такие страны как Канада, Франция, Великобритания и США стремятся к помещению конечного результата в фокус внимания бюджетной политики, но в целом эти конечные результаты не вводятся в явном виде в главные документы о бюджете, а расходы не связаны напрямую с конечными целями. Реформа бюджета в Нидерландах является в этой связи наиболее радикальной. Среди стран-членов ОЭСР только Австралия проводит реформы столь же радикально в части интеграции конечных целей и механизмов оценки их достижения в итоговые документы бюджетной политики государства.

Что касается проблемы сроков, необходимых для внедрения системы, основанной на принципах БОР, считается, что для внедрения ее в полном объеме требуется время жизни одного поколения. Однако опыт Нидерландов говорит о возможности быстрого перехода на новые принципы бюджетного процесса. Вопрос скорее заключается в том, что эта система может сколь угодно долго совершенствоваться, а вводится она может только одномоментно.

Как уже отмечалось выше, ситуация в сфере государственного управления в Нидерландах в конце 90-х годов характеризовалась усилением контроля за расходами, понимаемого как борьба за снижение стоимости общественных услуг при росте их качества и качества самого государственного управления.

Одними из основных элементов реформы государственного управления в это время стали создание агентств и ослабление центрального регулирования в части найма и оплаты государственных служащих.

Так министерство внутренних дел Нидерландов, функцией которого была политика в сфере занятости и оплаты персонала центральных государственных учреждений, в значительной степени децентрализовало эту функцию, создав восемь отраслевых направлений регулирования в различных секторах государственного аппарата. В результате за несколько последних лет уровень оплаты труда государственных служащих стал сопоставимым с оплатой труда в рыночном секторе, что сделало рынок труда в государственном секторе конкурентным. Данный результат положительно оценивается как руководством министерств, так и министерством финансов в связи с притоком в сферу государственного управления высоко образованного компетентного персонала.

Создание агентств стало результатом реализации идеи разделения покупателя и поставщика общественных благ, которым в одном лице являлись отраслевые министерства. В этой области Нидерланды полностью находились в русле европейских тенденций. По состоянию на 2000 год в Нидерландах было 13 отраслевых министерств с общей численностью занятых около 80 тысяч человек (что составляло 70% от общей численности занятых в центральном аппарате управления) и бюджетом 78 миллиардов евро.[iii]

Начиная с 1994 года, в результате начавшегося процесса разделения функций формулирования целей государственной политики и их исполнения в рамках центрального государственного аппарата, из состава министерств начинают выделяться агентства – организации, взаимодействующие с министерствами на основе контрактов. Министерства обычно являются учредителями агентств и последние находятся под их контролем и стратегическим управлением. Однако, агентства имеют обособленную финансовую отчетность и самостоятельное управление в рамках выделяемых им средств и взаимодействуют с министерствами на договорной основе. Первыми агентствами в Нидерландах были агентства в сферах юстиции, сельского хозяйства, обороны и национальной экономики. Сейчас их более двадцати и в недалеком будущем планируется создание еще двадцати пяти новых агентств. Предполагается, что в результате в агентствах будет занято около 80% персонала центрального государственного аппарата (сейчас – порядка 30%). В зависимости от отраслевой специфики министерства вовлекают в свою деятельность различное количество агентств. Так, министерство иностранных дел и министерство финансов имеют при себе по одному агентству. Агентство МИД отвечает за стимулирование экспорта развивающихся стран в страны евросоюза, агентство министерства финансов ведет операции по размещению и привлечению средств на рынках капитала. При министерстве экономики существует порядка десяти агентств.

Размер агентств также различен. Крупнейшее агентство находится при министерстве юстиции и обеспечивает функционирование тюрем. Численность персонала агентства составляет порядка 16000 человек (при общем количестве мест в тюрьмах равном приблизительно 15000). Самые малочисленные агентства имеют численность менее ста человек (численность занятых в агентстве МИД – около 25 человек). Несмотря на то, что учредителями агентств являются отраслевые министерства, любое агентство не привязано к учредившему его министерству как единственному потребителю услуг агентства. Агентство может обслуживать заказы ряда министерств, а также осуществлять деятельность на открытом рынке, привлекая внебюджетные источники финансирования.

С введением контрактных отношений между заказчиком и поставщиком общественных услуг, а также разделением функций принятия и исполнения решений на основе выделения агентств система государственного управления Нидерландов стала более прозрачной и адаптивной к требованиям внешней среды, получила внутренние стимулы к экономии бюджетных средств.

Обращаясь к Рисунку 3, можно видеть, что важнейшим моментом для практической реализации идей бюджетирования ориентированного на конечный результат является решение проблемы измерения непосредственных и конечных результатов.

Рисунок 3. Измерение результатов в рамках системы БОР:

Измерение результатов в рамках системы БОР

Значимость измеряемости результатов в системе БОР сформулирована экономистом Всемирного банка Р. Ристом (R. Rist):

- если мы не можем измерить результат, то мы не отличим успеха от провала,

- если мы не видим успеха, мы не сможем его вознаградить,

- если мы не вознаградим успеха, то, возможно, вознаградим поражение,

- если мы не видим успеха, то мы у него ничему не научимся,

- если мы не видим провала, то мы ничего не предпримем, чтобы его исправить,

- если мы можем продемонстрировать результаты, мы сможем получить общественную поддержку.

Первым шагом в процессе реализации стратегических целей, которые ставит перед собой министерство, является выбор направлений, по которым будут расходоваться средства, их дробление на более мелкие оперативные задачи.

Так, бюджетная заявка министерства образования, культуры и науки Нидерландов на 2002 год, согласуясь с общими целями и задачами бюджетной политики государства, определяла пять собственных приоритетных направлений деятельности:

- автономизация и ослабление государственного регулирования,

- повышение привлекательности профессии преподавателя,

- укрепление профессионального образования,

- модернизация зданий и оборудования,

- поощрение практики “обучения на протяжении всей жизни”.

Все они материализовались в 66 конкретных мероприятиях, предполагаемых к реализации на протяжении ближайших четырех лет. Каждое мероприятие имело свой четырехлетний бюджет и целевые показатели промежуточного и конечного результата. В свою очередь бюджеты всех этих мероприятий были сведены в единый бюджет министерства по 16 направлениям, 13 из которых имеют отношение к образованию, 2 – к культуре и СМИ и одно к научным исследованиям.[iv]

При реализации оперативных задач может возникать проблема выбора альтернативы, когда достичь одну и ту же цель можно разными путями (случай выбора между направлением усилий на лечение заболеваний или на профилактику заболеваемости). По экономическим соображениям более предпочтительным может быть первый путь, по гуманистическим – второй. Из данного примера видно, что чисто экономического обоснования при выборе направлений затрат может быть недостаточно.

Далее, по результатам произведенных затрат необходимо определить насколько эффективно были потрачены ресурсы как с точки зрения экономической эффективности так и полученного социального эффекта. Для этого необходимы четкие показатели полученного результата и вытекающие из них критерии оценки реализуемой программы.

Показатель непосредственного результата представляет собой объем оказанных услуг (например, количество произведенных вакцинаций), показатель конечного результата – эффект для получателей услуги (снижение уровня заболеваемости). Критерием оценки непосредственного результата (экономической эффективности затрат) является отношение объема предоставленных услуг к затратам на их производство. Критерием социальной эффективности затрат является соотношение измеримого конечного социального эффекта и объема услуг, который был предоставлен для его достижения.

Значительные методологические сложности связаны с выбором корректных и информативных показателей непосредственного и конечного результата произведенных затрат.

Коренная проблема определения эффективности в государственном секторе связана с тем, что общественные блага и услуги не имеют цены. Проблемы измерения объема предоставленных услуг связаны также с их разнородностью (как, например, качественное своеобразие учителей или спектаклей), а также оценкой качества предоставленных услуг (рост качества ведет к росту затрат и снижению показателей бюджетной эффективности, что далеко не всегда оправданно), что является большой практической проблемой.

Очевидно, также, что нужно разделять отчетность министерств о достигнутых результатах в строгом соответствии с теми программами, которые были заявлены. В связи с разнородностью этих программ отчетность по ним практически нельзя консолидировать, выставляя средний балл за работу министерства в целом. Так, общественность Нидерландов будет разочарована высокими общими показателями работы министерства внутренних дел, которые могут быть сформированы за счет службы дорожного движения, одним из показателей непосредственного результата работы которой является сумма штрафов за превышение скорости (эти суммы сильно выросли за последние годы в связи с оснащением дорог устройствами видеонаблюдения, фиксирующими нарушение правил). Вместе с тем, качество работы полиции, оцениваемое в том числе, на основе широкого опроса общественного мнения признается недостаточным. Таким образом, важное значение в системе оценки результатов деятельности министерств приобретает методология определения весов критериев экономической и социальной эффективности, поскольку некоторый уровень консолидации отчетности о результатах все-таки неизбежен.

Кроме того, если объем и качество конечных услуг можно хоть как-то оценить, то соответствующие показатели для промежуточных услуг (управление, выработка методических рекомендаций в сфере образования) вообще трудно поддаются оценке и должны распределяться на единицу конечных услуг по типу накладных расходов. Часть бюджетных услуг нельзя рассчитать на душу населения или соотнести с конкретной категорией пользователей (оборона, дороги, телевизионное вещание). При всех перечисленных проблемах показатели непосредственных и конечных результатов должны быть просты и понятны для потенциальных пользователей – законодателей и граждан, а также отражать более-менее очевидные связи между затратами, услугами и социальными эффектами.

Еще одна проблема оценки результатов связана с тем, что одни и те же социальные эффекты могут достигаться в результате деятельности различных министерств. Так, например, снижение заболеваемости может быть результатом работы, как министерства здравоохранения, так и министерства образования; снижение уличной преступности или наркомании – как министерства образования так и министерства юстиции. Служащие министерств Нидерландов прекрасно осознают это, а также то, что в этой ситуации каждое из министерств будет отчитываться о данных социальных эффектах как о собственных достижениях. Очевидно, что разграничить причины тех или иных социальных эффектов как результаты деятельности группы министерств является почти неразрешимой задачей. Однако, можно считать это не столь серьезной проблемой, если положительные эффекты все-таки достигаются.

Из рисунка 3 очевидно, что оценка экономической и социальной эффективности будет наглядной лишь для программ и мероприятий конечного уровня детализации. В связи с тем, что принципы БОР реализуются в Нидерландах на всех уровнях бюджетной системы, в качестве примера решения конкретной социальной задачи можно привести программу адаптации для молодежи – иммигрантов с Антильских островов, осуществляемую муниципалитетом Роттердама.

Поскольку Антильские острова являются бывшей колонией Нидерландов, их жители по закону могут получить гражданство в бывшей метрополии. Власти Нидерландов заинтересованы в обеспечении эффективной социальной адаптации этих лиц к жизни в стране. Для этого необходимо получение языковой подготовки и профессионального образования. Муниципалитет Роттердама осуществляет соответствующую программу, стоимость которой составляет 18000 евро на одного иммигранта.

Программа социальной адаптации молодежи с Антильских островов
Рисунок 4. Программа социальной адаптации молодежи с Антильских островов.

Приведенная схема является более или менее стандартной для государственных служащих, занятых разработкой программ в рамках использования бюджетных средств. Не столь важно, что порой это может выглядеть упрощенно или наивно. При таком подходе государственные чиновники на всех уровнях четко осознают стоящие перед ними цели, за достижение которых они будут отчитываться в конце года.

Другой пример очень конкретной простой программы в рамках системы БОР – проект, осуществляемый министерством образования по обязательному обучению детей плаванию. При разработке бюджета министерства на 2002 год было констатировано большое количество несчастных случаев с детьми на воде в результате того, что дети не умели плавать. Программа обязательного обучения плаванию детей до 12 лет вошла как одна из программ в бюджет министерства.

Программа министерства образования по обучению детей плаванию
Рисунок 5. Программа министерства образования по обучению детей плаванию.

Другие программы минобразования – уменьшение число учащихся в классе (вопрос дебатировавшийся в парламенте в связи со значительностью бюджетных затрат, необходимых на эту программу), сокращение на 30% числа детей не заканчивающих школу, повышение числа посещений театров представителями национальных меньшинств. Последние две программы являются примерами того, что для реализации принципов БОР необходима качественная информация по тем показателям, которые являются ориентирами бюджетной политики. В настоящее время статистики посещений театров национальными меньшинствами, а также числа детей, отсеивающихся в процессе обучения, в Нидерландах не ведется. Необходимые статистические показатели будут вводиться в стране в скором будущем.

Начальник бюджетного департамента министерства образования Кор Катерберг (Cor Katerberg) подчеркивает, что до внедрения системы БОР цели расходования бюджетных денег были крайне расплывчаты. Теперь цели на первом месте, а деньги на втором. Руководству министерства приходится ежегодно отстаивать свои бюджетные предложения в парламенте. Вместе с тем, увязка качества работы чиновников министерства с результатами в сфере образования остается на данный момент делом будущего.

В рамках министерства образования 95% бюджета составляют “негибкие” статьи. Иначе говоря, ту или иную школу министерство будет финансировать независимо от результатов ее работы. Снижать финансирование при плохих результатах – значит еще более усугублять ситуацию, повышать его также невозможно, так как это будет премированием плохой работы. Однако, по мнению г. Катерберга внедрять принципы БОР можно и нужно и при таком негибком бюджете. Смысл БОР заключается главным образом не в поощрении достижений и штрафовании провалов, а в том, что все работники бюджетной сферы должны четко осознавать цели, ради которых они работают. Не важно, есть ли материальная заинтересованность людей, если есть цели и процедуры работы прозрачны, то это само по себе ведет людей к достижению поставленных целей. Ответственность за невыполнение поставленных целей в данной системе скорее персональная, чем материальная. Вместе с тем, министерства могут создавать и создают поощрительные фонды в рамках гибких статей бюджета.

По мнению г. Катерберга, разработка подробных стандартов и коэффициентов в сфере образования стало бы делом крайне бюрократическим, не стоящим того, чтобы затевать его ради внедрения принципов БОР. Нужно искать альтернативные, непрямые способы внедрения БОР, когда возникают значительные трудности с формализацией отчетности, поиском адекватных показателей и т. д. В сфере образования таким механизмом является рынок. Если школа плохо работает, то ее закрытие – дело не министерства, а родителей учеников, которые должны забрать детей в другие школы.

Ведущий экономист бюджетного департамента министерства финансов Нидерландов по вопросам методологии бюджета Аниэль Рамават (Aniel Ramawadh) указывает следующие главные проблемы, связанные с непониманием роли БОР:

- представление, что все поддается измерению – в действительности это не так и поэтому не надо стремиться измерить все. Кроме того, нужно учитывать, что существует как количественное, так и качественное измерение,

- представление о том, что БОР решает все проблемы – данная система проблем не решает, а только делает их понятными,

- БОР – это для парламента – в действительности эта система для рядового налогоплательщика.

Представители министерства финансов Нидерландов оценивают результат внедрения системы БОР в целом как удачный. По общему мнению представителей различных министерств, успех на этапе внедрения связан прежде всего с безоговорочным консенсусом общества, парламента и правительства в вопросе перехода к новой системе осуществления государственных расходов.

Основные уроки внедрения системы БОР в Нидерландах по мнению г. Рамавата следующие:

- необходима общественная поддержка и политический консенсус,

- необходимо последовательно придерживаться принятых принципов,

- обеспечивать закрепление новой системы отношений в законодательстве,

- поддерживать “высокое давление” в ходе трансформации,

- оперативно управлять ожиданиями,

- вовлекать государственных служащих всех министерств в процесс формирования новой системы на самых ранних этапах, с тем, чтобы они осмыслили необходимость происходящих изменений, сознательно в них участвовали, учась на собственном опыте, формировали новую реальность, в которой им предстоит работать.

Относительно независимую оценку результатов первого года внедрения системы бюджетирования ориентированного на конечный результат (независимую от разработчиков и исполнителей реформы), нисколько не оспаривая всех положительных сторон БОР, дает декан факультета международных отношений университета Эразма Роттердамского Ф. ван Ниспен (F. K.M. van Nispen). По его мнению, ситуация с прозрачностью бюджета уже существенно улучшилась. Возможно, произойдет и улучшение распределения ресурсов. Произошла приватизация ряда направлений деятельности с сохранением прежних функций. Есть существенное улучшение возможностей контроля бюджетных расходов со стороны парламента, которое в значительной мере нивелируется тем, что большинство членов парламента недостаточно образованы для чтения бюджета.

Параллельно с БОР вводится контрактная система для госслужащих, при которой в контракты вводятся показатели эффективности.

Где не удается пока ввести принципы БОР продолжает существовать старая система управления расходами. По существующим данным только треть поставленных целей формализована в виде показателей промежуточных результатов, и только половина целей сформулирована в определенных временных рамках. Еще менее ясная ситуация в области конечных социальных эффектов.

Пока не ясно, была ли достигнута цель сокращения бюджетных расходов на содержание министерств, так как выделенные ранее в отдельные статьи средства на содержание государственного аппарата теперь “размыты” в многочисленных программах.

Возможно, несколько повысились риски нецелевого использования средств (по-видимому, один из основных запретительных факторов внедрения БОР в полном объеме в России сейчас).

По мнению г. Ниспена негативные моменты, с которыми могут столкнуться реформаторы заключаются в эффекте “привыкания”, когда цели переходят в повседневный фон, в том, что в погоне за поставленными целями из поля зрения государства могут выпасть важные сферы деятельности. С другой стороны, возможно возникновение ситуации, когда чиновникам необходимо постоянно придумывать новые цели для сохранения своих мест. Из страха перед прессингом государства министерства могут стремиться к сокрытию реальной информации. Все это может привести к возникновению контрпродуктивности. Возможно, что конечная система организуется как синтез старых и новых элементов.

Опыт развитых стран в сфере увеличения эффективности бюджетных расходов чрезвычайно важен для России. Очевидно, что существующая у нас сметная система финансирования расходов не обеспечивает высокой эффективности расходования денег налогоплательщиков и не дает достаточной информации о направлениях расходования этих средств. Основным ограничением введения бюджетирования ориентированного на конечный результат в России в том виде, в котором оно существует в развитых странах, является уязвимость данной системы в условиях высокого уровня коррупции. Это связано с тем, что оперативные вопросы осуществления расходования бюджетных средств полностью переносятся на уровень отраслевых министерств. Вместе с тем, представляется, что внедрение принципов БОР в части целевого планирования, то есть в вопросах увязки отпуска бюджетных средств с целями и результатами деятельности отраслевых министерств является для России абсолютно необходимым назревшим шагом на пути совершенствования системы бюджетных расходов.

* Автор выражает благодарность консорциуму ЭКОРИС и Нидерландскому экономическому институту за предоставленные материалы и всестороннюю помощь при подготовке данной статьи.

[i] OECD Jornal on Budgeting, OECD volume 1, number 3, 2002 J. R. Blondal &J. K. Rristensen “Budgeting in the Netherlands”.

[ii] www. minfin. nl/VBTB

[iii] Там же.

[iv] Московское отделение Нидерландского Экономического Института, NEI-ECORYS Moscow. Материалы к семинару Экорис-НЭИ 20 апреля 2003 года в Москве.

Добавить комментарий


Защитный код
Обновить