Статьи по экономическим темам

Некоторые принципы создания компьютерной системы управления нормативно-правовой документацией Государственной налоговой Администрации

Богачев Алексей Юрьевич, зав. отделом, ин-т Статистики Госкомстата Украины,

Мороз Сергей Михайлович, с. н.с., ин-т Статистики Госкомстата Украины, к. т.н.

1. Концепция и принципы создания системы

В настоящее время Государственная налоговая Администрация (ГНА), как и ряд других государственных органов управления, находится на стадии доопределения и выкристаллизации функций и задач своей оперативной и стратегической деятельности по реализации политики налогообложения. На текущем этапе концепция создания системы состоит в реализации и внедрении в практику современных информационных технологий работы с нормативно-правовой документацией на основе хранилищ данных, систем метаданных и гипертекстовых систем, которые совместно с современными средствами телекоммуникации призваны обеспечить высокие показатели качества работы служб ГНА. При этом обеспечиваются высокая скорость, технологичность, оперативность, результативность и удельная экономичность выполняемых ГНА функций и задач, накапливается необходимый потенциал информационных ресурсов для успешного решения стратегических задач и достижения перспективных целей.

Такая концепция является практичной и позволяет ориентироваться на цели более высокого порядка: создание сети многослойных информационных ресурсов ГНА, ориентированных на реализацию государственной политики налогообложения.

Данная концепция разработки опирается на такие требования к менеджменту ведения проектов как:

- преемственность, максимальное использование готовых решений, этапность (версионность) разработок;

- применение на каждом этапе апробированных принципов и методов, в частности, применение известных и эффективных инструментальных программно–информационные комплексов;

- стандартизация средств организации информации и функций поиска;

- применение стандартных международных протоколов передачи данных, доступа к данным, обмена данными по сети, в частности, по сети Internet.

Учитывая особенности работы с нормативно-правовой документацией (НПД), среди прочих иных мы обращаем внимание на два принципа создания системы:

- принцип историчности и преемственности разработки, применения и манипулирования нормативно-правовой информацией с целью обеспечения правопреемственности, непротиворечивости законодательной базы и невозможности переписывания истории, представленной в электронных документах;

- принцип максимального соответствия между реальной нормативно-правовой базой и нормативно-правовым полем деятельности, обеспечиваемым виртуальной информационно-правовой средой.

2. Особенности структуры информационно-правовой базы системы

Система управления НПД имеет отличия от простой информационно-поисковой системы (ИПС) ввиду специфики собственно проблемной области применения и использования НПД в том случае, когда речь идет об адекватном и полноценном использовании нормативно-правовых документов и информации, в них содержащейся. Под структурой информационно-правовой базы системы будем понимать информационную модель соответствующей проблемной области, т. е. набор связей и сущностей и их свойств. При этом информационная модель информационно-правовой базы системы имеет, по крайней мере, три подмодели: информационная подмодель законодательного поля, информационная подмодель поля интерпретаций законодательного поля, информационная подмодель поля фактов.

Между НПД легко выстраиваются стандартные связи, не отражающие специфики данной проблемной области: связи делопроизводства, определяющие порядок (очередность во времени) производства и обработки документов; иерархические связи, определяющие соподчиненность документов; связи по интерпретации, разъяснению, уточнению положений документа; связи по прецедентам и фактам; связи с документами и понятиями, характеризующими механизмы реализации действия норм, установленных в НПД и т. п. Перечисленные связи можно рассматривать как синтаксические, почти формальные. Они характеризуются детерминированностью, однозначностью.

Семантический взгляд на НПД ставит в качестве "точки опоры" общественно-экономическое явление, сторону жизни, действия, которые требуют правового регулирования. Поэтому каждый НПД имеет ряд семантических связей: создатель/законотворец НПД; кем утвержден НПД (законодатель); сила закона; причины, основание создания НПД; цели введения закона, прописанного в НПД; решаемые задачи системы налогообложения; связи с механизмами реализации; история создания НПД; исторические связи, определяющие историческую очередность вариантов НПД; поправки к НПД, кем, когда, в связи с чем приняты; временные связи, определяющие временные рамки взаимодействия документов; область права, к которой относится НПД; юридические связи с другими НПД; сфера действия НПД, область и диапазон влияния НПД; условия действия, в том числе временные условия; условия применения НПД; какие индикаторы (меры) уровня социально-экономического развития состояния развития общества затрагивает НПД; основные принципы права, выраженные в виде логических правил и исключений из них, которые положены в основу НПД; и т. д. и т. п.

Обычно связи ссылаются на модели иных проблемных областей, причем, многие из этих связей не являются четко определенными в каждый момент времени. Наведение таких мостов и поддержание их в адекватном и актуальном состоянии составляет основу для формирования сети информационных ресурсов системы налогообложения.

В идеале можно сказать, что каждый закон представляется информационной моделью закона, выраженной в определениях понятий, нормах и их оценках, действиях, механизмах его реализации и воздействия на общество, прецедентах, контрдействиях, устанавливающих нормы наказания за нарушения закона, фактах обратной связи и их оценках и т. п. Такой подход позволяет рассматривать каждый закон как отдельное проявление жизни общества и тщательно его прорабатывать. В конечном счете, этот подход соответствует указанным принципам и концепции системы.

Внутренняя структура каждого НПД также раскрывается посредством синтаксических и семантических связей между его информационными элементами, например статьями, положениями, утверждениями, нормами и т. п.

Отдельной проработки в течение всего жизненного цикла существования системы требуют критические области (в частности, область теневой экономики) информационно-правовой базы системы. Критические области характеризуются: неопределенностью законодательной политики; неоднозначностью трактовок законодательства; наличием достаточно большого числа "черных дыр" и "зон молчания"; неопределенностью условий действия законов; отсутствием механизмов реализации законов; разрывами в преемственности законотворчества; отсутствием связей с индикаторами социально-экономического развития общества; наличием достаточно большого числа вариантов "ухода" от действия закона на "законных" основаниях, и т. д.

3. Жизненный цикл нормативно-правовых документов как элемент интерфейсной и архитектурной политики системы

Поскольку выполнение функций ГНА, регламентируемых некоторым НПД, осуществляется от момента предложения НПД до момента прекращения его действия, то для любого НПД имеет смысл говорить о его полном жизненном цикле (ЖЦ). В таком случае НПД можно рассматривать как динамический объект со сложной внутренней структурой связей. Тогда каждый НПД проходит следующие стадии ЖЦ:

- стадия I - стадия разработки, или законотворческая стадия, состоит из этапов разработки предложений, утверждения предложений, доработки предложений, проектирования НПД, утверждения проекта, доработки проекта, апробации проекта;

- стадия II - стадия введения НПД в жизнь состоит из этапов рассылки (доведения до исполнителя), разработки указов и нормативно-правовых актов, инструкций и методических рекомендаций по использованию, разработки механизмов исполнения и контроля НПД, разработки нормативных процедур и актов, предотвращающих нарушение норм, предписываемых НПД и т. п.;

- стадия III - стадия действия НПД состоит из регламентированных законодательно изменений в инфраструктуре НПД, т. е. в инструкциях по использованию, нормативных актах и других документах, относящихся к механизмам исполнения и контроля норм, предписанных НПД; тем самым на протяжении действия НПД возможно варьирование трактовок некоторых его положений с целью адаптации к условиям и процессам сферы действия НПД или к другим НПД, не противоречащим общей конструкции, задачам и целям законодательной базы; таким образом, каждый этап стадии действия НПД есть регламентированная законодательно совокупность перечисленных действий;

- стадия IV - стадия внесения поправок к НПД не предполагает остановку его действия, но по ее завершению НПД переходит на стадию введения НПД в жизнь;

- стадия V - стадия прекращения действия НПД состоит из регламентированных законодательством этапов: прекращения действия элементов инфраструктуры НПД, архивации НПД (и связанной с ним законодательной базы), превращение НПД в элемент истории законотворчества.

Важнейший итог рассмотрения ЖЦ НПД состоит в определении поведения НПД при взаимодействии с окружением (внешней средой). Окружением НПД являются:

- законодательная и правовая базы государства, в частности, прямым окружением является состав и структура связей между теми НПД, которые непосредственно связаны с рассматриваемым НПД;

- социально-экономическая ситуация в стране, в частности, прямым окружением являются сферы действия и области влияния рассматриваемого НПД, меры/индикаторы социально-экономического состояния общества, на которые он должен воздействовать;

- мобильность (управляемость) властных структур, реализующих механизмы выполнения и контроля положений, заложенных в НПД.

Как видим, между окружением НПД и стадиями/этапами его ЖЦ можно построить соответствие. Это соответствие реализуется регламентированным набором "сигналов взаимодействия", которые выражаются через функции и задачи, выполняемые ГНА. Для того, чтобы увидеть, как используются "сигналы взаимодействия", систему управления НПД налогообложения необходимо представить в виде структуры взаимосвязанных глобальных виртуальных систем (название условное), следуя схеме: 1) уровень законодательной и нормативной координации; 2) уровень нормативно-правового регулирования/управления; 3) уровень реализации процессов налогообложения.

Уровень 1) соответствует стадиям I иIV. Уровень 2) соответствует стадии II в части таких этапов как разработка инструкций и методических рекомендаций по использованию, разработка механизмов исполнения и контроля НПД, разработка нормативных процедур и актов, предотвращающих нарушение норм, предписываемых НПД и т. п.; стадии III в части этапов регламентированного внесения изменений в инфраструктуру НПД; стадии V в части этапов регламентированного прекращения действия НПД. Уровень 3) соответствует стадии III в части претворения в жизнь процессов налогообложения, определенных законодательством.

Информационная модель НПД по мере прохождения по стадиям и этапам своего ЖЦ соприкасается с задачами и функциями, возлагаемыми на подразделения ГНА. Данный подход можно успешно применять для формирования проектной политики системы с учетом ее перспектив погружения в задачи общей законодательной политики государства и политики налогообложения. В самом деле, задачи текущей политики налогообложения могут быть уточнены до индикаторов (мер) и показателей социально-экономического состояния/развития страны. Например, такими показателями являются объемы налогообложения, диктуемые КабМином; эти объемы распределены по видам налогообложения отраслей, типов налогоплательщиков, территориям и т. д., т. е. общая задача (стратегическая задача) разбивается на совокупность частных задач (тактические задачи), причем, может быть в достаточной степени формализована. По отношению к такого рода задачам можно установить условия корректности их практической реализации при помощи служб ГНА, скажем, задача решается корректно, если достижимы установленные показатели собираемости налогов при условии, что не нарушаются законы и связанные с ними подзаконные акты, инструкции и т. п., входящие в инфраструктуру определенного для решения данной задачи круга законов. Если задача не может быть решена корректно, то это обстоятельство служит сигналом/основанием для начала очередного этапа ЖЦ по уточнениям, дополнениям, изменениям в законодательной политике налогообложения. Характерно, что совокупность решаемых задач, если законодательство и политика государства не претерпевают существенных изменений, остается почти неизменной (тактические задачи могут переставляться, повторяться во временных рамках решения стратегической задачи). В таком случае, и политика налогообложения, и задачи, которые она ставит перед службами налогообложения, также образуют свой жизненный цикл, в который вложены жизненные циклы каждого НПД. На рисунке. в упрощенном виде представлена идея планирования стратегии обновления политики налогообложения.

Идея планирования стратегии обновления политики налогообложения.

Таким образом, тщательное прослеживание траекторий "движения" информационной модели НПД по этапам его ЖЦ позволяет определять: с какой глобальной задачей осуществляется взаимодействие; с какой тактической или локальной задачей осуществляется взаимодействие; с какой системой, подсистемой осуществляется взаимодействие; какие трансформации и операции требуется проделать с информационной моделью НПД при данном взаимодействии; с какими пользователями осуществляется взаимодействие; каковы результаты и последствия взаимодействия.

Взаимодействие и координация всех систем по обеспечению решения задач налоговой политики реализует идеи глобализации и компьютеризации ГНА, причем, имеющиеся разрывы связей принципиально не влияют на архитектуру системы, поскольку необходимые интерфейсы всегда могут быть доопределены.

Стаття присвячена викладу одного з органічних концептуальних принципів розробки інформаційних систем - формуванню архітектури життєвого циклу нормативно-правового документу як елемента інтерфейсної і архітектурної політики державної системи оподатковування.

Добавить комментарий


Защитный код
Обновить